新型城镇综合开发现状、问题、解决思路和建议

发表时间:2024-02-10 17:55:53 来源:小九直播app下载安装

  “十四五”时期,我国新型城镇化将一改以往以房地产发展为主导的思想,转向以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑的协调发展理念。在这一发展理念下,精益城镇化将成为主趋势。从“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展,到粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高水平质量的发展、成渝双城经济圈、长江中游经济带建设,还有新时期推动东北地区实现全面振兴,城乡区域发展协调性显著地增强,国家区域发展的“大棋局”已形成,为城镇综合开发领域提供了投资新机遇。

  1984—2002年,城镇进入大规模发展阶段,这一阶段全国各省市增设了较多的建制镇。

  当前,中国新型城镇化仍处于发展机遇阶段。进入新发展阶段,城镇化建设的基础条件和任务要求出现重大变化,新一轮新型城镇化应如何展开?为了逐步提升我国城镇化发展质量,明确主要目标任务和发展趋势,《国家新型城镇化规划(2021-2035年)》(以下简称《规划》)已通过有关部门审批并下发至地方。根据《规划》,新型城镇化建设要“立足基本国情、遵循客观规律、因势利导、顺势而为”。要将“新发展理念完整、准确、全面贯彻到城镇化全过程,切实转变城市发展方式,让创新成为城市发展主动力。”同时,树立全周期管理意识,根据资源环境承载能力,框定总量,限定容量,盘活存量,做优增量,提高质量,着力增强城镇发展的持续性、宜居性。

  1.0阶段的传统总承包;2.0阶段的土地综合整理;3.0阶段的一二级联动开发;4.0阶段的城镇综合开发。城镇综合开发涵盖了投融资、价值策划、施工建设、产业高质量发展服务、资产运营等多个环节,涉及的范围较前几个阶段更广、开发时间更长,资金需求量也相对更大。

  对于政府而言,城镇综合开发对于推动城市发展升级、品质提升、转变城市开发建设方式有很重要的意义。政府可借助企业的资本力量、专业能力与产业资源,实现城镇的跨越式发展。除此之外,城镇综合开发还能够在一定程度上帮助政府研究解决城市的系统性开发问题,满足城市配套需求和产业高质量发展需求,以及从城市规划落地到城市高质量运营实现全过程的升级等。对公司而言,城镇综合开发有助于其进行多元化投资的探索,通过链接多方资源寻求新的盈利点,增强抗风险能力,实现做大做强。

  城镇综合开发项目具有投资规模大、环境影响因素多、相关参与方多、决策操作环节繁杂、建设开发周期长、不可预见性问题多等特征。近年来随着新型城镇化进程的推进,逐步呈现以下趋势:

  1. 项目投资向核心城市群集中:城镇综合开发项目在核心城市群的集中趋势依旧十分明显,大多分布在在东部和中部的核心城市群,京津冀城市群、长三角城市群、中原城市群等区域成交数量较多。未来这一趋势或将进一步呈现,这也与新型城镇化方针一致。

  2.央企群体成为项目投资主力:在土地金融时代,主要参与主体为大型建筑类企业,而目前伴随土地红利时代的消失,城市进入了土地运营红利时代,参与主体呈现更加多元趋势。从近几年城镇开发类项目参与主体企业性质来看,央企在片区项目的投资数量和投资规模已与地方国企、非公有制企业拉开了较大空间,整体呈现民营投资规模大幅收缩,央企逆势快速地增长态势。而这一态势未来将进一步呈现,但对于能找准赛道、差异定位,模式清晰的民营参与主体,未来可能仍有较大的市场空间。

  3.运作方式多元化但逻辑内核高度趋同:市场探索与创新尝试更加多元化,但创新的业务逻辑内核整体趋同,都以项目“封闭运作、自求平衡、滚动开发、市场化经营”为原则。在运作模式上,以授权与社会资本合作、政府直接与社会资本联合开发和特许经营为主。

  4.产业空间结构面临重大转换升级:以北上广深一线城市为代表的大城市,其商业办公与产业空间的空置率在近年来不断攀升。很大原因主要在于传统产业空间结构随着网络时代新基建和新产业的发展面临调整与升级。产业高质量发展日新月异,新的业态层出不穷,传统产业空间需要迎合和满足新业态的发展需求。

  5.地方政府财政能力的不确定因素在增加:地方财政健康程度是影响城镇综合开发项目顺利实施的主要的因素。近年来中小城市(三、四线)政府债券规模增加较为显著,直接影响到了地方政府的财政能力。在地方财政收入增速趋缓的条件下,会对片区综合开发项目“封闭运作”的原则产生冲击。

  目前多数小城镇存在发展不协调问题,基础设施和公共服务设施配置失衡,大量设施资源浪费。与此同时,小城镇不得不面临区域人口大量流失、村庄空心化的事实。人是生产力中最具决定性的因素,科技竞争、经济竞争归根到底是人才的竞争,而人才匮乏是小城镇振兴面临的最大难题之一。小城镇劳动力大量外迁导致地区生产活力迅速下降,后续储备力量不足,给劳动密集型、技术密集型小城镇带来极大发展隐患,致使小城镇发展活力下降,人才流失不断加剧。

  小城镇的综合开发和振兴过程中有关规定法律法规不完善,当前自上而下的城镇管理模式和自下而上的乡村基层民主体系尚未完全契合,存在诸多不协调之处,公众参与性较低。目前国土空间规划虽然整合了各个规划但缺乏立法支撑,要完善纵向管理体制,实现小城镇振兴仍有较大困难。

  目前多数小城镇企业仍处于传统生产经营模式,产业转型脚步滞缓,产业体系不合理,缺乏产业衔接和链条延伸,三产融合较为困难。多数小城镇一产占比高但农机械化率较低,生产科技成果转化率不高,难与二产顺利融合。二产中传统工业占比过大,资金密集型和技术密集型产业缺乏,劳动密集型产业过多。三产是多数小城镇发展短板,业态内容单一,可注入服务元素有限。

  小城镇存在大量低效闲置用地有待盘活,二次开发经营土地确权困难,盘活方式和盘活路径均不明确。闲置用地又是小城镇振兴的潜在资源,其占据着小城镇发展的建设用地指标,但价值产出和背后的倍增效应却与用地潜力价值极不匹配。如今多数功能型小城镇面临老旧企业搬迁问题,使得城镇中遗留大批闲置低效用地,以散点、带状、片状的形态分布于各处。

  目前小城镇智能化、网络化平台构建滞缓,对大数据、物联网、互联网的引入和应用较为欠缺。由于不一样的地区发展水平存在比较大差异,小城镇智能化管理平台的建设参差不齐。村庄与镇区连接通道不足,极大程度削弱了村庄与镇区的产业联系,阻碍产业、交通、设施等的协同建设。

  城镇建设“同质化”发展相当严重,相互模仿,甚至照搬照抄,未最大限度地考虑自身发展条件,导致千镇一面现象日益严重,同质化的特色小镇层出不穷。对小城镇历史背景和文化、产业文化挖掘极度匮乏,建筑及地区场所精神缺失,城镇特色难以体现。每个城镇因其文化、地理资源不同,所形成的文化特质也不同,这是所谓的“场所精神”。建筑和空间是场所精神的主要载体,非物质文化是场所精神的主要内涵。有了这种特质小城镇发展就有了灵魂,依托自身文化渊源,实现地区物质与非物质文化的场所精神塑造。

  新格局下重构小城镇发展动能,加快引进先进管理办法,完善设施配套体系,发挥政府强有力带动作用。以宏观环境下的政策驱动力为导向,以城镇资本等经济驱动力为核心引擎,以空间资源、区位优势等地理基础为空间驱动力,以公共服务、社会网络等为潜在的社会驱动力,四位协同促进小城镇发展。

  政策是保障,小城镇应该自上而下地创造有利的人口、投资、产业流动的政策环境。经济是核心,应该靠经济水平、收入水平的提高增强发展动力,同时增加就业机会。社会驱动是潜能,即优质医疗、教育等对人口流入具有非常明显的正向影响,基于血缘和地缘关系的流动网络有助于降低流动成本,从一个地区到另一个地区的流动人口越多,越有利于同一个方向上的人口流动。空间驱动是支撑,交通等基础设施能够缩短时空距离,从而使人口、产业聚集方向不再局限于相邻的经济发达地区,而是流向较远的城镇。

  小城镇发展一定要遵循国土空间规划的基础要求。小城镇振兴发展必须要时刻遵循顶层规划要求,以县城和乡(镇)国土空间规划为重要依托,遵循空间规划根本原则,融入田园发展理念,合理建设小城镇“生产、生活、生态空间”,打破固有的城乡二元结构,重构乡村、城镇协调发展新格局。

  在新背景下必须挖掘小城镇内部潜在价值,激发存量用地潜在活力,优化小城镇人居环境,引导产业合理布局。同时做好城镇、村庄的协调发展工作,深化基层资源要素改革,实现公共资源的有序及合理分配,助力乡村振兴战略和新型城镇化的实施。保障小城镇健康有序发展必须优化资源要素配置,建立起支持小城镇土地流转、产业融合发展、人口合理迁移、资金有效运转的良性循环发展机制。从“人、业、地、房、钱、生、环”7个主导要素出发(如图所示)。

  融入4G、大数据、人工智能等科技元素打造现代化的智慧农业,形成小城镇智慧产业园区。依据自身优势发展附加值较高的农副产品,打造现代化的产业链条,实现“现代农业+加工制造业+中高端服务业”于一体的综合发展模式。因地制宜划分功能板块,打造示范化智慧产业园区、农业科学技术研发区、高效农田种植区、农事体验区等功能板块,完成全产业链架构。同时将核心产业、配套产业、衍生产业、支持产业深层次地融合,促进三产高效发展。

  存量用地盘活对小城镇发展至关重要,因此必须要盘活闲置资产。重点加强国有工业用地和集体工业用地的整治,提高经济效率和价值产出。在土地盘活利用过程中,政府应根据当地土地的实际利用情况,结合“增存挂钩”机制中的积极促进节约集约用地,以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式,实现高水平质量的发展,对闲置土地以及低效用地进行统筹谋划。低效用地具体盘活方式应该依据小城镇发展定位和建设用地概况制定合适的盘活策略:①对小城镇现有闲置厂房和办公建筑做改造盘活,用于各类公共服务设施和商业服务设施。②对小城镇现有居住建筑进行再利用盘活或扩容盘活,用于周边工业区原住民回迁。③将小城镇中低质量厂房和闲置工业地块拆除重建盘活,可用于居住开发。④对紧邻生态及农旅资源且分布零散、规模不大的废弃厂房采取生态重建盘活,可用于恢复生态绿地等。通过低效闲置用地盘活再利用,能极大改善小城镇经济情况,焕发小城镇新活力。

  小城镇振兴必须要打破传统发展模式壁垒,引用大数据、网络站点平台,以及关注度较高的APP软件,实时了解行情动态,利用相关平台展销产品,有条件地区也可以创建自身品牌网站,打造适合当地的电商模式。采用研究、种植、生产、加工、体验等于一体的“线上+线下”模式打造多元、立体化的产销形式,结合如今较火的网络直播带货形式,拓宽展销渠道。将每阶段以照片或影像形式记录下来,既可以剪辑处理为宣传资料,又能为后期改善提供参考。

  小城镇振兴能结合田园乡愁、自然风光以及现代化服务设施,打造独具特色的田园小镇。以产业为基础,以文化为灵魂,以体验为活力,创新城镇和村庄消费,促进城乡互动。避免土地过度商业化开发,破坏小城镇的自然风貌、空间肌理、生态环境等。同时配套生活服务设施以及多元文娱业态,满足当地居民和游客的双向诉求,加强城镇与村庄协同互动,实现城镇人的村庄消费和村庄人的城镇诉求,促进当地就业和经济内外循环。实现交旅、农旅、文旅、科旅等多元融合,避免田园模式同质化输出,打造具有自身特色的田园小镇,高质量推进新型城镇化发展和乡村振兴战略的实施。

  随着新型城镇化和乡村振兴战略的不断推进,发展模式也慢慢变得多元化、立体化。新时代新型城镇化的手段也在一直更新和完善,更看重以人为本、绿色低碳的发展理念。本文以新型城镇化为发展背景,解析了多数功能型小城镇发展现状及共性问题,明确了小城镇的发展要求,倡导政府发挥市场引领作用,打造多元产业融合基地,盘活低效闲置用地,搭建线上产销平台,创造田园小镇的空间移动消费,构建可持续发展的绿色低碳模式,促推新型城镇化高水平质量的发展,实现城镇的振兴与繁荣。

  [1] 荣西武:格外的重视小城镇对国家战略的支撑作用,《小城镇建设》2022年4月刊

  [2] 冯长春:“新格局”下小城镇发展探讨,原文刊登于《小城镇建设》杂志2021年11月刊

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